1. La inactividad administrativa

La definición que puede hacerse de inactividad administrativa, en su sentido específicamente jurídico, debe partir de la posición institucional otorgada a la Administración por las reglas y principios asentados en nuestro Ordenamiento Jurídico, como acertadamente expone Gómez Puente en su obra sobre la inactividad de la Administración. La Administración en esa posición institucional, tiene regulada jurídicamente su actividad en cuanto representa la manifestación del poder público sujeto a derecho.

Siguiendo a este autor en su propuesta de concepto de inactividad, el mismo puede construirse a partir de 3 elementos:

1. Elemento material: Supone la constatación de una situación de pasividad o inercia de la Administración.
2. Elemento formal: Consistente en la omisión de un deber legal de obrar o actuar, que determina su antijuridicidad.
3. Elemento, denominado por Gómez Puente, habilitante: Supone la inexistencia de impedimento físico-material para efectuar la actividad. Se da este elemento cuando no existen o no aparecen  hechos o circunstancias de la realidad natural o física que impidan la actuación de la Administración; es decir no existe una imposibilidad material de actuar. Es lo que este autor llama contenido posible del deber de actuar.

Este 3º elemento origina que el concepto de inactividad  de la Administración se configure como un concepto abierto, variable y mutable, al igual que otros conceptos como el de utilidad pública, interés social,….

Al conjunto de situaciones de inactividad de la Administración no le son aplicables unos límites predefinidos e invariables, por lo que no resulta factible -como da a entender Gómez Puente-  que vayan siendo delimitados sus contornos a través de la creación jurisprudencial mediante la intervención judicial cuando se den conflictos jurídicos de ciudadanos con la Administración, pues el lugar, momento de la inactividad y otras circunstancias,… hacen variar las posibilidades de actuación por la Administración. Sin embargo entiendo que aun reconociéndose estas limitaciones si es posible en algunas situaciones o supuestos tipos en que es frecuente la inactividad de la Administración en el ejercicio de las potestades a ella conferidas, predefinir los límites de una situación de inactividad de la Administración (supuestos que son harto frecuentes en el funcionamiento diario de una Administración, como el acordar la imposición de una sanción ante una infracción administrativa por un particular, ejecutar una obligación no personalísima impuesta con anterioridad, autorizar el examen de documentos administrativos, entregar copia de actos administrativos concretos o expedientes conclusos y archivados,…), pues se está ante un abanico de actuaciones muy estrecho para la Administración, no existiendo alternativas legales a una determinada actuación, y donde no cabe una imposibilidad física o material que impida a la misma realizar el acto formal procedente.

A la luz de estos elementos caracterizadores la inactividad debe definirse como la omisión por la Administración de cualquier actividad jurídica o material legalmente debida y materialmente posible.

1. Caracteres de la inactividad administrativa

La responsabilidad administrativa regulada en nuestro Ordenamiento jurídico se ha configurado, como más adelante se analizará, tras una larga evolución con un carácter objetivo (art. 139.1 Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) distinguiendo como modalidades de producción del efecto lesivo los supuestos de funcionamiento normal y de funcionamiento anormal de la Administración. La generalidad de los autores que han tratado los supuestos de responsabilidad administrativa por omisión considera a estos supuestos como incluidos en la modalidad de funcionamiento anormal de los servicios públicos. La cláusula de funcionamiento de los “servicios públicos” ha sido interpretada por la jurisprudencia en u sentido absolutamente amplio como sinónimo de gestión, actuación, actividad o tareas propias de la función administrativa, lo que incluye en el caso de la inactividad, la no realización tanto  de una actividad material como de una actividad jurídica de la Administración.

La lesión de un bien o derecho de un particular a consecuencia de la inactividad administrativa requiere  la existencia de los elementos anteriormente descritos para que genere la responsabilidad patrimonial de la Administración: 1º la existencia de un previo deber jurídico  para la Administración de actuar; 2º el hecho de que ese deber jurídico no sea cumplido por la Administración; y 3º que no exista causa de fuerza mayor que impida el cumplimiento de ese deber. Tales elementos son lo expuestos al principio y que conforman el concepto de inactividad, lo que examinamos con mayor concreción a continuación.

1- El deber jurídico de actuar conecta con el carácter irrenunciable de las competencias administrativas. Este rasgo fundamental vincula a la Administración con la obligación jurídica de ejercitar las  competencias cuando se presenta el supuesto de hecho contemplado por las normas que las regulan.

La concreción de los deberes y cometidos a que se encuentra sujeta la Administración se efectúa a través de las leyes y sus normas de desarrollo. Por ello la Administración no quedará exenta de responsabilidad desde el momento en que un deber de actuación se ha concretado e individualizado en una materia determinada, como así se ha reconocido por el Tribunal Supremo (Sentencia de 17-03-1993, RJ 2037) al entenderlo de tal modo cuando aparecen definidos los deberes de la Administración de forma expresa y concreta.

Ha de admitirse por tanto que el principio de legalidad, entendido en su sentido más amplio, al que la Constitución sujeta el actuar de la Administración, alcanza a toda la actividad administrativa, incluida en ella la de contenido prestacional o de fomento. Queda excluida por consiguiente en nuestro sistema de Estado de Derecho la actuación administrativa arbitraria. De este modo el principio de legalidad servirá tanto como título activo de la acción pública que legitima la intervención administrativa, como titulo de sujeción que los destinatarios de la actuación administrativa pueden  hacer valer.

2- Omisión de la actividad administrativa debida.

Consiste en la falta de cumplimiento del deber legalmente previsto de obrar, pudiendo tratarse de una omisión del deber de dictar un acto jurídico o bien del deber de desarrollar una determinada actividad de medios o de resultados. Ambos supuestos serán entendidos así como una inactividad formal en un caso, y  en el otro como una inactividad material de actuaciones concretas previstas (explícita o implícitamente) en las normas y/o determinadas en actos administrativos. En cualquier caso la conducta omisiva ha de estar concretada y delimitada objetivamente para poder concluir que se vulnera el Ordenamiento jurídico.

La inactividad formal a su vez, puede ser normativa (se incumple la obligación de aprobar el desarrollo reglamentario de una ley), convencional (ausencia de una actividad conjunta con otro sujeto de derecho) y singular (ausencia de actividad jurídica administrativa, es decir de efectuar la tramitación de los procedimientos administrativos pertinentes y de dictar un acto jurídico administrativo resolutorio).

Por su parte la inactividad material puede resultar en 1º lugar de la no ejecución fáctica de los actos administrativos resolutorios dictados, dado que los actos administrativos requieren una actividad técnica o material con alcance externo a la Administración para que su eficacia se logre en la realidad social. En 2º lugar hay inactividad material también en la no prestación de un servicio público cuyo ejercicio le es asignado como competencia a la Administración de que se trate.

Dentro del campo de la inactividad material ha de mencionarse que se encuentra incluido, por ser relevante en la práctica, el ámbito de actuaciones materiales ejecutadas que no llegan a alcanzar el resultado fijado por el Ordenamiento Jurídico. La inclusión de este grado de inactividad exige la presencia en todos los casos de 2 circunstancias:  Que la actividad material pueda efectuarse con los medios previstos normativamente y de los que debe estar dotado la Administración y además que haya una posibilidad material de realización.

A la vista de lo expuesto se vendría a configurar así dos posibilidades de inactividad material: por omisión absoluta y por omisión relativa. La omisión absoluta  a su vez  podría deberse a la falta de requisitos formales para su ejercicio o bien por falta de voluntad de la Administración.

3- La actividad debida debe ser materialmente posible.

La Administración para aplicar su deber de actuar ha de encontrarse con que la actuación no sea imposible de hacer. Gómez Puente delimita con exactitud el ámbito de la imposibilidad, ciñéndola a una imposibilidad material resultante de la confrontación de los deberes de la Administración con la realidad fáctica en la que ha de actuar o moverse la misma.

Esta característica de la nota de imposibilidad no puede extenderse, como bien señala Gómez Puente, a aquellos deberes que devienen imposibles precisamente a causa de la inactividad de la Administración; y por el contrario si se amplía, como añade Ahumada Ramos, a los deberes (asumidos contractualmente por ejemplo) consistentes en dictar normas o actos antijurídicos; en realizar actuaciones materiales ilícitas; en efectuar actuaciones de contenido material imposible; y finalmente también a los deberes cuyo cumplimiento devenga imposible para la Administración por circunstancias sobrevenidas que por extraordinarias conforman el típico supuesto de fuerza mayor.

El factor de la escasez de recursos o de medios se entiende determinante para la realización de la actuación por la Administración o para la consecución de los resultados debidos, cuando ésta esté obligada a obtenerlos. Esta cuestión se encuentra en relación con los estándares de conducta o de servicio administrativo que la jurisprudencia ha ido detallando como exigibles y que su incumplimiento ha servido para reconocer indemnizaciones por daños ocasionados por anormal funcionamiento de los servicios públicos.

3. Presupuestos de la Responsabilidad Patrimonial por omisión

1.- Lesión del derecho o interés.o bien jurídicamente protegido.

La lesión de un derecho por una conducta omisiva requiere que exista, como ya se ha dicho, el deber positivo de actuación administrativa. La existencia de este deber implicará como dice Ahumada Ramos “un correlativo derecho del particular a que se haga dicha actuación administrativa”. La lesión generadora de responsabilidad patrimonial, sigue afirmando Ahumada Ramos, ha de ser siempre la lesión de un derecho o interés jurídicamente protegido por el Ordenamiento, siendo en consecuencia la relación de causalidad propia del instituto resarcitorio, un elemento esencialmente jurídico.

2..- Nexo causal.

Si admitimos que la inactividad o conducta omisiva de la Administración constituye una fuente de responsabilidad por funcionamiento anormal de los servicios públicos, para su determinación, afirma Gómez Puente, no es posible prescindir de la idea de culpabilidad de la Administración.

La premisa de la que ha de partir necesariamente el análisis del nexo causal es el reconocimiento de la absoluta imposibilidad física de que un “no hecho” (inactividad) tenga poder eficiente para causar un efecto (daño) empírico (Ahumada Ramos).

Establecida legalmente la responsabilidad de carácter objetivo que tiene la Administración por el funcionamiento de los servicios públicos (art. 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) desde la perspectiva práctica la doctrina ha fundamentado el nexo causal tanto en la culpa como en la imputación objetiva:

1. Gómez Puente y A. Jiménez Blanco consideran que la culpa (entendida también como negligencia) es el factor o causa que caracteriza el llamado funcionamiento anormal de la Administración, y sirve de fundamento para entablar una relación de causalidad entre el daño y la omisión administrativa. Si bien esta relación de causalidad se caracteriza por tener que ser directa, inmediata y exclusiva.

Se advierte así, que esta posición se separa del criterio general de basar la responsabilidad patrimonial de la Administración en las causas objetivas para imputar el daño, recuperando para los supuestos de responsabilidad por omisión el elemento subjetivo de la culpa.

Expresado que la responsabilidad por omisión es siempre responsabilidad por infracción de un deber legal de obrar establecido en interés ajeno, de dicho vinculo no cabe derivar, según Gomes Puente, mas que la idea de culpabilidad en la omisión para que surja la responsabilidad. Se concluye de esta manera en la consideración de que siempre se da culpa en el hecho omisivo cometido por una Administración.

1. La teoría de la imputación objetiva, generalizada a la responsabilidad por omisión, acude al concepto de “causalidad hipotética” para articular estos tipos de supuestos de responsabilidad patrimonial pues no puede existir una relación causal fáctica entre un daño físico y una omisión. La situación a la que lleva este criterio ( a la que se suma Ahumada Ramos) es la superación de los criterios causales fácticos por un criterio jurídico: el de la ponderación de las situaciones jurídicas del caso concreto. En términos prácticos es considerar que es el acto culposo de no ejercer una competencia en sus diversos aspectos y grados lo que da lugar a que el daño se produzca. El argumento o justificación de la causalidad hipotética es superado en un análisis exhaustivo que hace Ahumada Ramos al concluir que entre la omisión y el daño existe una verdadera y propia relación causal: una relación causal jurídica, pues la lesión de un derecho puede producirse a resultas de la omisión de una conducta debida. La lesión del derecho se produce así a consecuencia del no funcionamiento de los servicios públicos, y por tanto a consecuencia de un nexo artificial  surgido a partir de parámetros jurídicos.

En el ámbito de la responsabilidad civil se ha promovido una tendencia objetivizadora llegando en la actualidad a presumirse que el autor del daño ha incurrido en culpa y que a él corresponde desvirtuar esta presunción. Se considera  que no basta el cumplimiento de los reglamentos y demás disposiciones legales si se revela su insuficiencia y no han ofrecido un resultado positivo, llevando a la determinación de que no ha habido una completa diligencia en el comportamiento del titular del bien de donde se origina el daño. Tal objetivización se ha reconocido por la jurisprudencia en casos como los daños ocasionados por el funcionamiento de la central  de Soto de ribera (STS de 12-diciembre de 1980)  o  en la STS de 3-12-1987 relativa a contaminación industrial por humos vibraciones y ruidos provocados por la central térmica del Besós.

La jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo ha tendido a establecer, como expone Ahumada Ramos como hemos referido, el nexo de causalidad entre el daño y el funcionamiento de los servicios públicos desde una consideración estrictamente fáctica o material. Asimismo la relación de causalidad se articula por la jurisprudencia sobre la base  de la negligencia administrativa, o al  menos por constatarse un funcionamiento anormal, llevando a afirmar a este autor que el nexo de causalidad es una cuestión esencialmente jurídica.

3.- Daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado.

Los requisitos que ha de cumplir el daño producido, que se regulan en el artículo 139.2 de la Ley 30/1992, delimitan un contorno más o menos preciso del concepto de daño o lesión resarcible. El requisito de la efectividad del daño supone la necesidad de su demostración por parte del afectado, lo cual excluye la indemnización de los daños hipotéticos, los eventuales o de las expectativas frustradas (estas últimas tienen una naturaleza distinta al lucro cesante, que sí es indemnizable en la responsabilidad por omisión de la administración, como expondremos más adelante). En cuanto al requisito de ser económicamente evaluable el daño, se ha venido considerando de forma tradicional y general que es aplicable exclusivamente a los daños patrimoniales y los daños personales (que afecten a derechos de la personalidad), estos a través de su traducción en una valoración económica subjetiva. Por ultimo el requisito de la individualización del daño se configura  como la incidencia del daño sobre una persona o grupo de personas.

4. La responsabilidad administrativa según los tipos de inactividad

I..- La inactividad formal.

Junto a la inactividad formal normativa o reglamentaria, y que no será objeto de análisis en este trabajo, por su episódica repercusión en la responsabilidad por daños al medio ambiente, la situación más frecuente es la responsabilidad administrativa por  inactividad formal singular de la Administración:

Estamos ante este tipo de inactividad cuando la Administración no cumple la obligación derivada de los preceptos jurídicos formales para la actuación administrativa establecidas en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (art. 142) y en la legislación sectorial que sea de aplicación al caso, que le exige el inicio, los actos de impulso y tramitación, y la resolución expresa en todos los procedimientos administrativos, quedando fijados unos plazos máximos para su realización.

Responde o se fundamenta esta consideración de inactividad en el dato ya mencionado de que todas  las potestades conferidas a la Administración tienen naturaleza funcional, y de que la Administración nunca es titular de situaciones jurídicas exclusivamente activas sino que están revestidas de un carácter mixto de poder-deber que conforman la función legal asignada.

La responsabilidad en este tipo de inactividad puede surgir tanto a partir de un procedimiento administrativo que tiene su origen en una solicitud administrativa por un particular, como a partir de un procedimiento administrativo incoado de oficio por la propia Administración Pública.

El silencio administrativo, que se construye sobre la falta de una resolución expresa vencido el plazo legal, “no presupone en todo caso el funcionamiento anormal de la Administración, ni por tanto un eventual deber de reparar los perjuicios que implique la demora”, pues la jurisprudencia asienta que el interesado tiene derecho no a que se resuelva su solicitud en el plazo legal sino en “un plazo razonable” que será considerado en cada caso concreto por el juzgador. Por otro lado alguna jurisprudencia ha venido estableciendo que el interesado, (cuando el resultado dañoso ante el silencio administrativo sea previsible y sea posible aminorarlo o evitarlo mediante la técnica del silencio administrativo), debe actuar con una conducta positiva, de mínima diligencia articulando su oposición al silencio.

En los procedimientos iniciados de oficio la Administración se encuentra también obligada a dictar resolución expresa, entendiéndose incluido todos los actos previos del procedimiento. Esta clase de procedimiento, sea de oficio o a instancia de particular, puede incidir en materias de directa incidencia medioambiental, y otras de incidencia indirecta:

1.- En materia de la aplicación de la legalidad ambiental (St. del TS 25-05-1988) que conecta el deber administrativo de reparar los daños causados por un vertedero ilegal a la falta de clausuras de este, con omisión o dejación por la Administración de sus facultades inspectoras y sancionadoras de dicha actividad.

2.- En materia de cumplimiento de la legalidad urbanística mediante el ejercicio de sus potestades urbanísticas (St. del TS de 17- abril de 1980-RJ 1980, 2556) en la que los particulares afectados, que intimaron la actuación de la Administración ante el particular ejecutor de las obras sin actuar aquella, pudiesen articular una acción de indemnización contra la Administración.

3.- La recuperación de oficio de bienes.

4.- El cumplimento de la legislación de aguas (St. del TS 27-09-1991, RJ 1991,8038) ocasionando daños por obras a cauces de dominio publico que la Administración no paralizó.

II.- La responsabilidad administrativa por inactividad material:

Además de la actividad formal o jurídica que la Administración efectúa en su funcionamiento cotidiano, también le corresponde deberes legales de ejercer una actividad técnica o material que es necesaria para la aplicación de normas jurídicas existentes y para la ejecución de los actos administrativos, cuando ambos campos están conectados con su elenco de competencias. La Administración ha de ejercer una actividad técnica o material que se requiere para la aplicación de las normas jurídicas y la ejecución de los actos administrativo cuando se encuentran en el marco de sus competencias. La consideración de una actividad material de la Administración, se da en palabras de Gómez Puente, en sentido estricto cuando tiene repercusión externa “ad extra”, es decir cuando la actividad de los órganos recae sobre otros sujetos jurídicos, individual o colectivamente considerados, y no sobre sus sujetos internos –lo que viene a definirse como la organización interna de la Administración-.

A partir de este concepto, cuando se habla de inactividad material no estamos refiriendo  a la “omisión ilegal de actuaciones materiales, físicas o intelectuales, de alcance externo, sin naturaleza jurídica y que constituyen la prestación de un servicio o realizan la voluntad administrativa u otros objetivos o intereses públicos”. Para que constituya omisión la falta de actividad debe poder ser contrastada con una actuación concreta y debida, o sea cuando jurídicamente constituye inactividad.

Siguiendo a Gómez Puente, la responsabilidad por inactividad material puede encuadrarse en 3 tipos de situaciones:

1. La inactividad en la ejecución material de actos administrativos.
2. La inactividad resistencial o inejecución de sentencias condenatorias de obrar.
3. La inactividad en el establecimiento, prestación y desarrollo de servicios públicos.

a). El 1º tipo de situación se nos da cuando la Administración no da cumplimiento a sus propias resoluciones cuya ejecución le compete, o bien cuando compete a un destinatario particular y la Administración ante el incumplimiento de aquel no aplica los medios de ejecución forzosa que la Ley le ha otorgado.

Los supuestos de responsabilidad por falta de pago (de un contrato administrativo, de una expropiación urgente,…) por la Administración, es la hipótesis más frecuente en nuestra jurisprudencia. En materia de protección del medio ambiente los supuestos más comunes relacionados con la responsabilidad por  son la no actuación material destinada a restablecer la legalidad objetiva. Esta actuación material, que encuentra como base o fundamento, la ejecución de una previa orden administrativa desoída por los infractores, viene a constituir a mi modo de ver, una situación desafortunadamente permanente y repetida que entra en el marco de la responsabilidad patrimonial por daños al medio ambiente. La jurisprudencia ya ha asentado hace un tiempo (Sentencia del TS 17-04-1980, RJ 1980,2556) la responsabilidad de la Administración por no ejecutar sus acuerdos anta la resistencia del obligado.

b).- Inactividad en el cumplimiento de las sentencias.

Las sentencias condenatorias a la Administración, estando admitidas por nuestro Ordenamiento jurídico, sólo han llegado a ser una realidad habitual en materia de responsabilidad. Exponente de este tipo de inactividad en materia de medioambiente es la Sentencia del TS de 5 de julio de 1976, (RJ 1976, 4519), referida a la intervención administrativa  ante ruidos molestos o superiores a lo normal, así como la referida a la instalación de una depuradora de aguas residuales (Sentencia del TS 25-04.-1989, RJ 1989,3233).

c).- Inactividad prestacional o funcional.

Esta inactividad  de prestación de servicios públicos puede ser vista desde los diversos ámbitos de competencias administrativas en la prestación de servicios por la Administración Pública.

En el ámbito local son claras algunas competencias de las Corporaciones Locales (art. 25 y 26 LRBRL)  en la conservación del medio ambiente. La prestación del servicio de recogida y tratamiento de residuos, de abastecimiento de agua (debiéndose cumplir los niveles de calidad que vengan establecidos por la normativa sectorial al efecto), de saneamiento y depuración de aguas,…  suponen una delimitación precisa de servicios públicos que son exigibles por los ciudadanos.

La actividad prestacional y funcional en materia de medio ambiente recoge todos los tipos de prestación que se dan en otras materias de la Administración (asistencial o servicial, de policía o vigilancia, de intervención), cuyos campos más frecuentes, en referencia a la responsabilidad de la Administración derivada de su inactividad material, se suceden en el ámbito de la actividad de policía y en el ámbito del establecimiento de determinados servicios públicos.

La responsabilidad de policía o “in vigilando” es una faceta que pertenece al tipo de inactividad prestacional o funcional. Esta función o deber se mueve en el marco de la responsabilidad. El desarrollo de este servicio no alcanza mas que a los eventos dañosos razonablemente previsibles en el desarrollo del mismo. La imprevisibilidad del daño hace que quede fuera del ámbito de influencia  del servicio el riesgo de que se trate, equiparándose así la imprevisibilidad a la fuerza mayor.

En cualquier caso entendemos como Gómez Puente que la previsibilidad razonable” no es de términos medios sino d Máximos” (incluye por tanto eventos normales u ordinarios como los de carácter extraordinario o excepcional que sean previsibles).

El deber de vigilancia parece en conclusión cumplir una finalidad tuitiva, ligada a la máxima diligencia exigible.

5. La lesión o daño ambiental

El concepto de medio ambiente que puede servir de núcleo desde el que analizar la responsabilidad por daños al medioambiente puede centrarse, a pesar de ser un concepto jurídico indeterminado, en el descrito por Cabanillas Sánchez como el conjunto de elementos naturales que determinan las características de un lugar, tales como el aire, el agua, el suelo, la vegetación, la fauna, el paisaje y también otras características que pueden contribuir al goce o disfrute de los bienes de la naturaleza, como pueden ser el silencio y la tranquilidad.

1.- Partiendo de este concepto, es relevante delimitar el derecho al medio ambiente cuyo punto de origen en nuestro Derecho se encuentra en el art. 45 de la Constitución que lo caracteriza como ”un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona”.

La doctrina ha señalado que el derecho al medioambiente, aun no siendo un derecho subjetivo por encuadrarse entre los principios rectores de la política social y económica, si tiene reconocido UN VERDADERO CARÁCTER NORMATIVO (cuestión mantenido asimismo por el T.C. y por el T.S.). Viene a identificarse a un interés difuso y colectivo (la tutela y el disfrute del medio ambiente), y que impone que para que este derecho pueda ser alegado ante los tribunales se requiere su desarrollo por la legislación positiva.

2.- La responsabilidad a que puede dar lugar el daño sobre el medio ambiente puede ser de distinta naturaleza, como se extrae de forma clara del completo trabajo realizado por Fortes González, refiriéndose a:

1. Una responsabilidad penal, que proviene de la realización de una conducta delictiva tipificada en el código penal y conocida como delito ecológico.
2. Una responsabilidad civil, exigible de acuerdo con normas jurídicos-privadas ante la Jurisdicción civil y que se origina en su practica totalidad en los supuestos de daños causados en el patrimonio de los particulares por otros particulares.
3. Finalmente la responsabilidad exigible de acuerdo con las normas de derecho administrativo; responsabilidad principalmente de carácter patrimonial, y que se concreta en diferentes posibilidades de responsabilidad:
   1. La responsabilidad derivada de la comisión de infracciones administrativas previstas generalmente en leyes de carácter sectorial y que se concreta en la imposición de una sanción administrativa, acompañada en los casos que materialmente proceda de la reparación de los daños causados ( bien a través de una indemnización, bien a través de la restitución de la cosa dañada).
   2. La responsabilidad patrimonial exigible por la Administración a los administrados que mediante acciones irrogan daños y perjuicios al medioambiente, sin que estén tipificados como infracción administrativa.
   3. La responsabilidad patrimonial exigible frente a la Administración por los daños que el funcionamiento de sus servicios pueda ocasionar al medio ambiente, y que puede ocasionarse por  acción o por omisión, siendo el análisis desde esta  última perspectiva el objeto del presente trabajo.

La Administración en el desarrollo de su actividad puede ser “responsable” de daños al medio ambiente y puede serlo bien por acción o por omisión donde considero a diferencia de algún autor que se incluye la falta de vigilancia, pues es una función ínsita en la mayoría de las competencias materiales que se atribuyen a una Administración, y por consiguiente le es exigible una actuación permanente de control del cumplimiento de las prescripciones legales o administrativas..

3.- Los bienes y derechos de carácter medioambiental.

El aspecto nuclear que conforma lo que ha venido en llamarse la responsabilidad por daños medioambientales es la delimitación de los bienes y derechos que pueden ser dañados, incidiendo en tal delimitación los preceptivos requisitos de que el daño (como en cualquier otra materia de competencia administrativa) sea efectivo, evaluable económicamente e individualizable, además de antijurídico por no tener el particular el deber jurídico de soportarlo (art. 139.2 y 141 LRJAP-PAC).

El estudio que realiza Fortes González intenta clarificar el marco en el que se mueve esta clase de responsabilidad. Al considerar el medio ambiente como un bien indefinido integrado por los numerosos elementos que Cabanillas Sánchez pone de relieve en su definición, el régimen jurídico de protección de dichos bienes es diverso, situándose en muchas  ocasiones en la legislación sectorial y en otras en la normativa general.

En esta situación se evidencia que  los bienes que pueden ser dañados son (en cuanto a su titularidad) de titularidad privada, o bienes públicos de carácter patrimonial o demanial; en cuanto a la legislación sectorial que los regula, algunos bienes y derechos se recogen directamente por la legislación especial de medio ambiente y otros por legislación sectorial que tiene incidencia o afecciones sobre determinados elementos del medio ambiente (Leyes de protección de los recursos naturales por un lado, y leyes de ordenación del territorio, del patrimonio histórico-artístico, de sanidad,… por otro lado).

La cuasi-totalidad de los asuntos de daños ambientales tratados por nuestra jurisprudencia se ha concretado en bienes o derechos de titularidad individual, propiciado por la necesidad de que el daño a reparar sea individualizado. Así ha sucedido con daños originados por vertederos de residuos donde el daño a reparar directamente ha sido cultivos agrícolas de fincas colindantes (Sentencias del TS de 1 de diciembre de 1986, de 22 de junio de 1995 y de 25 de mayo de 1998); daños originados por los servicios de saneamiento de aguas donde el daño a reparar son los ocasionados en inmuebles (Sentencias del TS de 28 de febrero de 1982, de 28 de junio de 1983 y de 23 de octubre de 1990); daños originados por ruidos donde la lesión ha sido un derecho de la personalidad (Sentencias del TS de 5 de julio de 1976, de 3 de diciembre de 1987, o las muy recientes de marzo y mayo de 2003).

En muy escasas ocasiones el daño a reparar ha sido las denominadas pertenencias medioambientales (bienes y derechos de titularidad colectiva), tales como la ausencia de depuración de aguas en un municipio (STS de 25 de abril de 1989).

4. Los requisitos del daño ambiental.

El daño medioambiental ha de cumplir los mismos requisitos que cualquier otro daño cuya reparación es acogida en nuestro Ordenamiento jurídico.

1. – DAÑO EFECTIVO.

Resulta clarificador e interesante la distinción que hace Cabanillas Sánchez sobre el ámbito al que afecta la lesión o daño ambiental. Por un lado debe tenerse en cuenta los daños que inciden sobre derechos de titularidad individual,  como la lesión patrimonial por daños en una finca, la enfermedad ocasionada en una persona o incluso su muerte; y por otro los derechos de titularidad colectiva que conciernen al derecho a un medio ambiente adecuado reconocido en la Constitución.

Desde la jurisdicción civil se ha conocido asuntos por daños al derecho de propiedad ocasionados por inmisiones nocivas. Sin embargo no se ha planteado ninguna sentencia del Tribunal Supremo referente al problema de la protección del interés legítimo a un ambiente sano y adecuado para el desarrollo de la persona. Es un interés de carácter colectivo o difuso porque el deterioro del ambiente, en palabras de Cabanillas se proyectará sobre una zona o área donde lo que confluye es una comunidad de intereses. En estos casos no existirá tal vez la atribución de derechos subjetivos perfectos, pero sí un legitimo interés colectivo que merece la tutela judicial efectiva (art. 24 CE). Este interés legitimo se conecta fundamentalmente al derecho a la salud, contemplado por el art. 43 CE, y en general a los bienes y derechos de la personalidad, que gozan de una especifica tutela en el ordenamiento jurídico-civil a través del art. 1902 CC.

En los casos de derechos de titularidad colectiva o pertenencias medioambientales como los llama Fortes González  las dificultades de una reclamación indemnizatoria a la Administración por daños a unos bienes cuya protección tiene encomendada la propia Administración resultan considerables. La viabilidad del instituto resarcitorio es escasa en opinión de Zambonino Pulito, siendo la vía jurídica más adecuada en la protección del medio ambiente el control jurisdiccional  del cumplimiento del deber constitucional del art. 45 CE.

La intensidad de la tutela jurídica de estos intereses difusos del derecho al medio ambiente la vincula Martín Mateo a lo que se considera derecho ambiental en función de los siguientes valores: la propiedad, la salud, los derechos inherentes a los individuos y la defensa de los recursos naturales.

El camino posible para la reclamación ante la Administración procede entonces, en palabras de Requero Ibáñez, a través no de la reparación económica sino a través de la reparación del bien dañado, lo que lo equipara a una compensación en especie (recogida en el art. 141.4 de la Ley 30/1992). En definitiva lo que se pretende es que en los casos de daños provenientes de la inactividad de la Administración,  ésta actúe.

1. DAÑO EVALUABLE ECONOMICAMENTE.

La indemnización de los bienes y derechos lesionados ha de englobar como se ha dicho por la doctrina, una reparación integral del perjuicio sufrido de conformidad con el art. 106.2 CE, de forma que quede totalmente restaurada la integridad del patrimonio afectado. En este sentido la compensación de los perjuicios sufridos debe atender a todos los daños alegados y probados, no solo el daño emergente sino también el lucro cesante, como  ha puesto de manifiesto reiteradamente la jurisprudencia.

La valoración del daño cuando afecta a elementos del medioambiente presentes en bienes de particulares no plantea dificultades, pues se refiere a patrimonios perfectamente individualizados e identificados. Así sucede cuando el daño afecta a cultivos agrícolas o piscícolas, u otras actividades empresariales afectadas en su producción, donde los conceptos indemnizatorios se acreditan en cada caso a través de las pruebas practicadas sobre facturas, perdidas, gastos, lucro cesante,…En el caso de daños que afectan a derechos de la personalidad (intimidad, relaciones afectivas,….) se está al mismo sistema de valoración que en otras materias donde dichos derechos han tenido una protección e indemnización tradicional guiada por la doctrina jurisprudencial que ha ido acumulándose.

Cuestión diferente y esencial en este estudio es la evaluación de daños  cuando  alcanzan a pertenencias medioambientales. La doctrina más ambiciosa sostiene que en estos supuestos lo único a lo que puede pretenderse es a una reparación “in natura” o en especie y no a una reparación económica. Esta previsión figuraba en el borrador del proyecto de ley de responsabilidad civil derivada de las actividades con incidencia ambiental, respecto a la legitimación que se reconocía a las asociaciones, las cuales únicamente podrían solicitar la reparación en especie y los gastos en que hubieran podido incurrir para evitar el agravio ambiental .

Respecto a la responsabilidad de la Administración derivada de la no prestación de un servicio público admitida igualmente por nuestra jurisprudencia, tiene como objeto la reclamación no tanto la reparación económica del daño emergente producido como la actuación efectiva de la Administración, bien por la no prestación absoluta del servicio, o bien por la prestación defectuosa del mismo.

1. DAÑO INDIVIDUALIZADO.

La constatación de la heterogeneidad de estos bienes que integran el medio ambiente conecta con una de las cuestiones que según la doctrina mayoritaria, de la que depende el éxito de la acción de responsabilidad respecto a la protección del medio ambiente: la legitimación, cuestión ésta que resulta clara, como expone Fortes González, cuando se dañan bienes de titularidad privada que pueden coincidir con elementos integrantes del medio ambiente, pero que no lo es tanto cuando los daños exceden de lo que son propiedades privadas y alcanzan a lo que los autores denominan “pertenencias medioambientales”.

Desde la sentencia del TS de 11 octubre de 1975 sobre los daños provocados  a las propietarias de un lavadero como consecuencia de la contaminación de las aguas que usaban que estaban contaminadas a causa fundamentalmente de unas obras  realizadas en la red de alcantarillado municipal se imponía como causa inmediata del daño la omisión de la actividad administrativa obligada.  El daño afectaba al patrimonio de los particulares ante la imposibilidad de funcionamiento de la industria.

Sin embargo un reconocimiento  judicial a la existencia de un derecho al ambiente, independiente de la titularidad dominical, también ha sido ya reconocido en el ámbito jurídico-civil por el Tribunal de Casación italiano. Para ello se ha apoyado en el derecho a la salud. El contenido de la situación protegida no es sólo el de la garantía de la vida y de la integridad física, sino también el de la garantía de un ambiente sano (Cabanillas Sánchez).

En nuestro C.C. la apoyatura jurídica para la defensa de este derecho ha venido por el art. 1908.2º y 4º (humos excesivos; y por analogía todos los demás tipos de inmisiones; y emanaciones de cloacas o depósitos de materias infectantes), acompañado por la aplicación del art. 7.2 sobre el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo.

La ampliación del ámbito de la legitimación ha venido recogiéndose legalmente, primero con la Ley 30/1992, cuyo art. 31.2 señala que las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de los intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca; y la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa que admite la legitimación no solo de las personas que ostenten un derecho o interés legitimo, sino que explícitamente admite la legitimación de las corporaciones, asociaciones, sindicatos, grupos y otras entidades, que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos.

La legitimación de los particulares alude a personas privadas, sean físicas o jurídicas, pero la jurisprudencia ha admitido cada vez más frecuentemente la ampliación  de la legitimación de las personas públicas  (es decir Administraciones cuyos bienes resultan dañados por  otra Administración),

En lo que se refiere a la responsabilidad medioambiental la normativa vigente requiere que el daño sea individualizado, y ello obliga a que afecte fundamentalmente a una relación de bienes concretos de los particulares que coinciden con algunos de los elementos que conforman el medio ambiente.

Así pues el daño ha de ser residenciable en el patrimonio del reclamante diferenciándose de aquellos daños que pueden considerarse, según Fortes González, como “cargas comunes de la vida social”, tales como ruidos, humos y olores permitidos. Desde esta perspectiva daños extremos en efectos sobre el patrimonio de personas como las grandes catástrofes quedan sin responder por afectar a una pluralidad de afectados. Se concluye entonces que el resarcimiento del daño específicamente medioambiental se consigue indirectamente a través del bien o derecho que directamente se resarce: un derecho real o un derecho de la personalidad.

En nuestro Ordenamiento jurídico, la jurisprudencia del TS ha contemplado los daños al medio ambiente desde la perspectiva del daño que afecta a un concreto derecho subjetivo, cual es el de propiedad, no existiendo como ya hemos mencionado jurisprudencia civil sobre la viabilidad de la acción colectiva en relación con la tutela derivada del ambiente, a la manera de la “class action”, conocida en la experiencia norteamericana, donde un demandante ejercita una acción no para satisfacer su propio y exclusivo interés, sino también el de todos los que se encuentren en la misma situación. Los efectos de la sentencia se extenderán a todos los componentes de la class.

La CE contiene normas que protegen los intereses de grupo (art. 9.2) al disponer que ha de promoverse la participación de los ciudadanos en la vida social política económica, etc., y que los grupos e individuos alcancen una libertad e igualdad efectiva. La efectividad del derecho a la jurisdicción incluye en aplicación del art. 24 la tutela efectiva de los interese difusos o colectivos.

Por su parte la L.O.P.J. confirma esta interpretación al disponer el art. 7 que los juzgados y tribunales protegerán los derechos e intereses legítimos, tanto individuales como colectivos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión. Para la defensa de los intereses colectivos se reconoce la legitimación de las corporaciones, asociaciones y grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para su defensa o promoción. Estamos pues ante una auténtica legitimación colectiva, que significa  el reconocimiento del derecho a acudir a los tribunales por parte de dichos grupos mediante la intervención de determinados miembros, alegando un interés legitimo relevante.

Requero Ibáñez considera sin embargo que estas limitaciones podrían reducirse por tres instrumentos y técnicas jurídicas reconocidas  por nuestro ordenamiento: -la ampliación de la consideración de interesado establecida en el art. 31 de la Ley 30/92 y art. 19.1 b) de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, -la iniciación de oficio del procedimiento de responsabilidad patrimonial (supuesto realmente inaudito en la práctica), según el art. 142.1 de la Ley 30/92, y – la pretensión de otras medidas distintas de la indemnización monetaria (medidas correctoras o prohibitivas) o la pretensión de una indemnización en especie. Martín Mateo realiza una magnífica clasificación de las técnicas y opciones legales que podría ser utilizadas para alcanzar la reparación a través de la consideración de interesado: la acción popular, el asociacionismo ordinario, las asociaciones cualificadas, las acciones de grupo y la ampliación  de la esfera jurídica individual protegida. En la intervención a través de las asociaciones son las asociaciones de perjudicados o la defensa de intereses vecinales las que los Tribunales han considerado con mayor legitimidad.

La tutela de los intereses colectivos ambientales sólo cabe actualmente, según acertadamente concluye Martín Mateo, articularla con base a las técnicas ordinarias que el ordenamiento ya prevé, concedíendoles mayor flexibilidad para ser útiles a estos fines concretos.

El planteamiento o tendencia a lograr, a fin de evitar daños a bienes comunes más que reparaciones individuales, es la expansión del interés legítimo por medio del desarrollo de las previsdiones de la LOPJ y el reconocimiento de las asociaciones ecologistas y de defensa de la naturaleza, como sujetos con legitimación activa para defender jurídicamente los intereses ambientales colectivos.

Este interés legítimo requiere, actualmente, (STC 93/1990) para servir de cauce en la impugnación o el control de los actos o disposiciones de la Administración, que derive directa o indirectamente de una norma juridica.

Tales medidas tendentes a la cesación del daño, defendidas por Requero Ibáñez asimismo se han adoptado también por los Tribunales.

La Jurisprudencia ha venido aceptando que se integra en esta confoiguración del interés, los de tipo profesional, competitivo, de tipo vecinal. La Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa admite plenamente la legitimación en estos casos, otra cuestión será acreditar la relación de causdalidad y de los daños y perjuicios individualizados.

Los daños producidos por la Administración (ruidos, contaminación de aguas por vertidos desde redes municipales,…) han sido ocasionalmente reclamados en via procesal de momento. La sentencia de 25-mayo-1988 de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca estableció la existencia de un funcionamiento anormal del servicio de tratamiento de residuos con resultado de daños a los administrados, pues carecía de las más elementales medidas sanitarias higiénicas,… Estableció la inexistencia de fuerza mayor y la clausura y obligación de proceder a la eliminación de lo depositado “reductio in pristinum”.

Por algunos autores no se reconoce esta doble perspectiva de los daños ambientales pues consideran que lo que ha de tomarse en cuneta, dado los términos del art. 106 CE y 139 LPAC (que  determinan el derecho de los particulares a la indemnización cuando sufran una lesión en sus bienes y derechos), es la naturaleza del derecho reconocido en el art. 45 CE, y sobre dicho precepto les parece dudoso la existencia de un auténtico derecho lesionado (Zambonino Pulito), a ello se suma que tampoco va a estar muy claro a quien indemnizar, coronando tal cúmulo de dificultades el hecho de que  en casos de inactividad (frecuente en los danos ambientales) será muy difícil probar la existencia del nexo causal.

Zambonino Pulito basa en su consideración de la imposibilidad de individualizar el daño como un argumento principal para evidenciar la inaplicabilidad del régimen de responsabilidad patrimonial. La lesión debe producirse en los bienes y derechos de un individuo o grupo de individuos, por lo que los sacrificios que afecten a todos los ciudadanos en general no se incluyen en el concepto de lesión resarcible.

Cuando los daños ambientales conllevan una lesión del derecho de propiedad, de la salud o de la intimidad, el requisito de la individualización se reconduce a través de estos, pero no cabe en los supuestos en que se alega exclusivamente la lesión al medio ambiente adecuado.

En definitiva, ha de admitirse que en nuestra jurisprudencia hasta la fecha, como afirma  Jordano Fraga, el mecanismo de la responsabilidad referido al medio ambiente tiene carácter indirecto al ser este afectado  y al mismo tiempo vehículo o medio transmisor del daño que siempre será sobre el patrimonio o persona.

La clave estriba en si el derecho al medio ambiente adecuado es un derecho subjetivo o no. Si fuera subjetivo, toda persona podría reclamar una indemnización por daños ambientales a la Administración que causara el daño y si no es un derecho subjetivo sino un interés legitimo colectivo su protección jurisdiccional estaría supeditada a una habilitación legal.

En el concreto campo del medio ambiente, como afirma Jordano Fraga se trata en definitiva de establecer quien debe responder de los daños provocados a los particulares en su persona o patrimonio con ocasión de atentados al medio.

Se acepta  pues unánimemente que existe un derecho a ser indemnizados los particulares por daños ocasionados por la actividad administrativa en materia ambiental, cuando los auténticos derechos lesionados fueran derechos subjetivos como el derecho a la vida, a la propiedad o a la intimidad. pero no hay unanimidad cuando se trata exclusivamente del derecho al medio ambiente adecuado como un autentico derecho publico subjetivo.

La sentencia de 25 de abril de 1989 ampara la visión progresista al reconocer la legitimación de un vecino para denunciar daños ambientales por vertidos de aguas residuales del servicio público municipal, como titular del derecho al medio ambiente adecuado.

6. Relación de causalidad

Se afirma por la doctrina (Cabanillas Sánchez, Jordano Fraga)  el grave problema de la demostración de la relación de causalidad en la imputación de responsabilidad por daño ambiental ante la presencia de circunstancias impedientes: la complejidad de las verificaciones técnicas necesarias para conseguir esta demostración; en muchos casos los daños no se manifiestan hasta el transcurso de un largo periodo de tiempo; la distancia entre los lugares de emisión y aquellos en  que se ha sufrido daño; la existencia de causas diversas en la producción del daño, pues lo frecuente es que no haya un sólo hecho productor del daño, sino que concurran diferentes hechos o circunstancias. Esta circunstancia específica de la materia medioambiental sigue siendo de enorme peso a pesar de la admisión de las causas indirectas y mediatas en la producción del daño frente al criterio tradicional de la jurisprudencia -y que todavía hoy se detecta- de exigir que la relación de causalidad fuera directa e inmediata, con lo que las reclamaciones son desestimadas por interferir elementos extraños que rompen el nexo de la causalidad.

Ello sucede así, aún viéndolo desde la postura actual más abierta donde las interferencias extrañas del nexo causal no exoneran a la Administración de responsabilidad si aquellas no tienen la suficiente intensidad  para romperlo, aunque si atemperan su responsabilidad reduciendo la indemnización (STS de 26 de octubre de 1996-Arzd. 7605).

Si a estro añadimos que la causa sea por omisión se añade pues un obstáculo más.

En los supuestos de inactividad de la Administración, la jurisprudencia viene siendo muy estricta en la admisión de la prueba del nexo causal según Zambonino Pulito (Sentencias del TS de 7 de febrero y 6 de marzo de 1998), afirmación que no compartimos y que se puede desestimar de la lectura de estas sentencias, por cuanto el Tribunal Supremo en ellas no admite el nexo causal de la falta de vigilancia de la Administración con el aumento de los limites de los vertidos sino que se basa acertadamente en que se desconoce el factor o agente determinante del aumento de los niveles máximos de metales pesados y por tanto -añadimos nosotros-, tales niveles pueden provenir de vertidos ( en cuyo caso si habría nexo causal)  o bien de fuentes distintas procedentes de plagas, diversos barcos,… por lo que no se constata la relación concreta de causalidad.

La responsabilidad de la Administración por la llamada culpa “in vigilando” o culpa “in omitendo” se ha admitido plenamente por la jurisprudencia. Siempre que la falta de vigilancia concurra de forma decisiva a la producción del daño ambiental se considerara responsable a la Administración competente del ejercicio de esa labor.. La responsabilidad de policía puede ser por la no aplicación de funciones de una competencia determinada (paralización de obras o actividad, sanción,…).La vigilancia también puede constituir un fin en sí mismo, esto es, la actividad legalmente exigida. En materia de medio ambiente se ha venido aceptando que la falta de ejercicio de las facultades de inspección y sanción puede ser fuente de daños indemnizables (STS de 12 de febrero 1989, RJ1980, 707, respecto a la no clausura de un vertedero ilegal; STS de 25de mayo de 1988, RJ 1988, 3962 sobre el no ejercicio de las facultades de policía frente a infracciones urbanísticas; STS de 27 de septiembre de 1991, RJ 19918038, respecto a los daños por inundación a causa de desbordamiento de un cauce en mal estado conectándose este asunto a la culpa in vigilando; STS de 25 de septiembre de 1984, RJ 1984,4685 respecto al deficiente estado de colector de aguas residuales; STS de 9 de junio de 1998, RJ 1998, 5177 respecto a daños por abstención de actuación de las fuerzas de orden público).

Bibliografía

AHUMADA RAMOS, F: La responsabilidad patrimonial de la Administración, Aranzadi.

CABANILLAS SÁNCHEZ, A.: “El daño ambiental” en Revista de Derecho Ambiental nº 12 (1994); “La responsabilidad por inmisiones y daños ambientales: el problema de la relación de causalidad” en Revista de Derecho Ambiental nº 15 (1995).

FORTES GONZÁLEZ, A.I: “La responsabilidad por daños al medio ambiente. En especial la responsabilidad de la Administración” en Revista de Derecho Ambiental nº 25.

GOMEZ PUENTE, M: La inactividad de la Administración, Aranzadi.(1997).

JORDANO FRAGA, J: “La responsabilidad de la Administración con ocasión de los daños al medio ambiente” en Revista de Derecho Urbanístico nº 119 (1990).

MARTÍN MATEO,R: Tratado de Derecho Ambiental, tres volúmenes, Trivium.(1992).

ZAMBONINO PULITO, M: “La Administración y la reparación ambiental” en Revista de Administración Pública.